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人才公共服务平台建设研究报告
作者:宁乡县人力资源公共服务中心 时间:2017-10-20 阅读:

       随着我国大部制改革的稳步推进,各级政府人事部门所属的人才服务机构,已经到了改革与发展的关键时期。如何进一步确立公共服务的发展方向,深入推进管理体制改革,有效搭建公共服务平台,不断完善公共服务体系,为下一步发展奠定工作基础,这是大家非常关心的事情。就此问题,我们进行了一些初步学习、研究和理论探讨。为表述方便,政府人事部门所属的人才服务机构在本文中简称为政府人才服务机构,卫生等行业的人才服务机构不在讨论范围。

    一、公共服务的基本界定及几个需要澄清的认识误区

    公共服务是各级政府人才服务机构近两年讨论得最多的热门话题。在多次的座谈和调研中我们发现,一些同志在理论和实践上对公共服务的认识还存在一些误区,影响和制约了政府人才服务机构的改革和创新。有必要探讨和澄清。

    误区一:把公共服务与公共管理相混淆。因为有一句“管理就是服务”的说法,很多人就把公共服务与公共管理混为一谈。认为只要政府部门办事的服务态度好一点,服务意识浓一点就是公共服务了。其实公共管理与公共服务是有很大区别的。第一,主体构成不同。公共服务的主体包括公共部门、私营部门和个人(都可以提供公共服务);公共管理主体一般指公共部门,包括政府组织和非政府组织。第二,主客体关系不同,公共服务中服务者与服务对象是一种平等协商关系;而公共管理的主客体关系表现为管理者与被管理者之间不对等性。第三,行为导向不同。公共服务以公共需求为导向,而公共管理以公共问题解决为导向,是为了解决公共问题而采取的行动。

    误区二:认为公共服务就是免费服务。一谈到公共服务,很多同志就简单地认为是服务项目不收费,实行免费。其实,就是在法国等西方公共服务比较发达的国家,也有很多收费式的公共服务,只不过这样的收费仅仅是为了维持成本,确保公共服务的连续性的。而且都是有相关法律严格规定范围和标准的,收费的标准很低,公众是接受和可以承受的。我们认为,当今中国,特别是中西部地区,在地方财力十分有限,国家财政转移支付又无法全额保障的情况下,有些领域的公共服务采取适当的维持成本性的收费是可行的,也是实事求是的一种选择。比如我们的人事档案管理托管费。但是这样的收费项目和标准必须严格经过物价等部门的核准,必须严格采取收支两条线的办法进行管理,必须逐步降低收费标准,并且一律向社会公开,增强收费的透明度。随着国家财力的增加,一些基本公共服务的项目都应该实现全免费,这也是让改革成果与人民共享的实际体现。

    误区三:把公共服务与市场服务对立起来。与公共服务相对的概念是私人服务,而不是市场服务。公共服务满足公众的公共需要,私人服务满足个体的个性化需要,这两者都不排斥市场化服务。现在有些同志一谈公共服务就认为要把市场化的服务彻底剥离,其实公共服务的实现方式应该多样化。而且,在社会主义市场经济体制不断完善的今天,政府的公共服务更应该更多地采取市场化的服务方式,这是我们开展公共服务必须明确的基本取向。

   误区四:把公共服务与政府服务简单等同起来。与上一个命题相关联,很多人认为公共服务的主体就是政府机关,采取的方式也就是机关式行政化的手段。公共服务的具体提供者即可以是政府机关,也可以是其所属的事业单位,也可以通过招标的方式,让更多的企业供应商和中介机构、非政府组织参与到公共服务的提供中来。这既可以缓解当前公共服务投入不足,渠道单一的不足,更可以让市场化的公共服务流行起来,从而使我们的公共服务更专业、更标准、更具有普惠性。

    在上述几个疑惑得到讨论和澄清后,我们可以试着给出一个关于公共服务的概念。目前,学术界关于公共服(Public Service)的概念有很多种,没有一个明确的定论。《中国公共服务报告2006》是这样定义的:所谓公共服务,通常指建立在一定社会共识基础上,一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何,都应公平、普遍享有的服务。从范围看,公共服务不仅包含通常所说的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品),而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。广义的公共服务还包括制度安排、法律、产权保护、宏观经济社会政策等。国内从事这方面研究的专家也逐步多起来,他们对公共服务的定义,归纳起来都强调了两个方面:第一,公共服务是满足社会公共需要的社会产品和服务;第二,公共服务是公民平等享受的社会产品和服务。

    笔者以为,所谓公共服务是指政府以及政府委托、授权的组织和机构,为满足公众的公共需求,运用公共权力和公共资源,而提供的公共产品和服务的总和。

    二、政府人才服务机构开展公共服务基本历程

    政府人才服务机构的公共服务,是在社会主义市场经济条件下,伴随着人才资源由计划分配转向市场化配置的变革中,适应社会大众的公共需求而产生和发展起来的。它对于推动人才资源合理流动与优化配置起到了重要作用,为经济社会的发展提供了有力的人才服务保障。从政府人才服务机构的产生和发展历程,可以折射出政府人事部门公共服务发展的一个基本脉络和轨迹。

    第一阶段:1983年—1993年是政府人才服务机构的初创和起步阶段。20世纪80年代初期,随着市场经济开始萌芽,人才这一生产要素也开始在社会上流动起来。为了满足这些流动人才一些人事人才方面的公共需求,比如:档案、人事关系、组织关系托管等等,1983年我国第一家政府人才交流服务机构诞生——沈阳人才市场。84年5月,劳动人事部下发《关于成立人才交流咨询服务中心的通知》,全国各地相继成立了一些人才服务机构,主要开展以档案管理为主的托管、代理服务。政府人才服务机构的建立,是人事人才公共服务发展的产物。这一时期成立的各级人才开发交流机构,是政府人事部门对社会开展公共服务的雏形和窗口。

    第二阶段:1993年—2003年是政府人才服务机构快速发展期。在十四大提出建立社会主义市场经济体制这一大背景下,国家人事部明确提出要大力培育和发展人才市场。这一时期的人才市场主要是政府兴办的,在开展公共服务的同时,一些地方的人才市场,经营性的服务也开展比较有规模。国家和省、市、县四级政府人才服务机构形成网络,业务从传统的档案和代理服务,延伸到政府人才引进、人才招聘、人才网站、平面媒体、人才派遣、人才培训,甚至猎头。其中,以大学生为服务主体的各类人才招聘会开展得十分活跃,有声有色。一些沿海地区,借助民营中介机构和外资机构的力量,专业化服务水平也不断提升。但是客观地讲,由于这些机构在开展公共服务时缺乏政府财政投入,加上当时人才市场的定位并不明确,公益性的服务与经营性服务相互混杂。有些地方甚至因为收费混乱、管理不善等因素,影响了政府人才服务机构的公共形象。

    第三阶段:2003年至今是政府人才服务机构调整改革阶段。中央人才工作决定之后,特别是十六届六中全会提出构建和谐社会要求之后,国家人事部及时推动人才服务机构的调整改革,提出了“管办分离、政事分开”,“市场经营与公共服务分开”,“切实加强公共服务”的改革方向,探索在市场经济条件下,如何既坚持人才资源市场化配置,又不断加强和完善公共服务体系,更好地发挥政府人才服务机构的公共服务职能。

    应该说,经过20多年的实践探索,政府人才服务机构伴随着改革开放的春风,从无到有,从小到大,从弱到强,逐步发展完善起来,已经形成了全国统一的四级公共服务网络,确立了以人事档案管理为主体的公共服务核心内容,开展了一系列公益性的服务,在公共服务方面取得了一定的社会效益和人才效益,积累了很多经验,奠定了很好的发展基础。

    三、当前政府人才服务机构提供公共服务存在的突出问题及原因分析

    在肯定成绩的同时,我们更要看到,政府人才服务机构的公共服务还存一些急待解决的突出问题,还有很多与新形势新要求不相适应的地方,必须找准问题,深入剖析原因,才可能促进其科学发展。

   (一)职能定位不准,发展方向不明,工作思路不清。政府所属的人才服务机构从成立之日起,就一直在改革探索中艰难前进。既没有没有固定的模式和经验可循,也没有事先设计好的路线可走。特别是近几年来,社会主义市场经济体制的完善,国家行政管理体制改革的深化,事业单位改革步伐的加快,客观上推动了各级政府人才服务机构管理体制的改革。但是,即使是我们提出了管办分离、政事分开的原则,各级各地的改革也是各色各样,五花八门。从思路设计、推进方式到发展模式都是不一样的。概括起来大体有三类:一类是将所有市场经营性服务打包,成立独立的国有企业,实行企业化运作;一类是政府人才服务机构只开展公共服务,把市场经营性服务全部交给民营机构和其他社会组织去做;一类是两边靠,两边占,既想开展市场经营性服务,又想参照公务员管理或者按照事业单位进行管理。第三类的情况在中西部地区比较多。正是由于这种职能定位不准确,思路不清晰,发展方向不明朗,造成了公共服务不到位,市场经营性服务也放不开手脚,既影响形象,又影响发展。两头占,其实一头也没有占到。抉择固然困难和痛苦,但是犹豫不决却更加危险。

  (二)服务内容单调,服务方式传统,服务手段落后。虽然经过了20多年的发展,但是从主流业务来讲,政府人才服务机构的公共服务目前依然是以人事档案的托管为主体的延伸业务,这在市县两级表现得尤为突出。县一级的人才中心,公共服务的内容就是存放档案,收取一些档案托管费。服务内容十分单一,让人感到如果没有档案管理或者说档案管理哪一天不让收费了,这个机构是否还有继续存在的必要。另外,由于是机关所属的事业单位,很多的服务方式还是带有十分浓厚的机关气息,行政化的方法更多一些,缺乏专业化、个性化的服务方式。与金融、物流等其他现代服务行业相比,服务的设施和手段也显得十分传统和落后,急需对全服务流程进行现代化、信息化改造。

   (三)发展规划缺失,政策法律缺乏,监管调控缺位。由于公共服务内容单一,没有形成体系,这样就缺乏整体的规划和发展预期;相应的服务政策、法律规范也比较滞后,客观上造成了公共服务的非标准化,服务流程不一致,服务标准不统一,服务效率比较低;这样的服务必然会在服务对象中造成一些怨言和纠纷,相应的监管体系、纠纷调处和公共危机化解机制也没有很好的建立起来。

   (四)外部环境不优,自身建设不强,经费支持不足。以人事档案管理为例,在调查中我们发现,教育部门管理学生档案,劳动部门管理工人档案,甚至一些民营机构也钻空子私自托管档案,这些与政府人才服务机构人事档案管理的公共服务职能都相冲突,协调不好就会直接影响公共服务的形象和质量。

    深入基层了解,政府人才服务机构从业人员的素质也是参差不齐。普遍存在的问题是:市场聘用人员能做事,有业务能力,但个人职业生涯发展受到体制的限制,缺乏长效机制;正式员工中,年龄老化、知识老化、能力老化的现象十分突出,加上对机构本身的发展预期不明、积极性不高,缺乏提供公共服务的源动力。从全国总体情况看,这个系统的从业人员整体素质也不是很高,这可能是影响我们人才服务机构公共服务专业化水平的一个关键因素。

    在资金方面,这些年来各级政府人才服务机构赤手空拳闯市场,既积累了一些市场工作的经验,也积累一些资金,包括服务场所和服务设施的建设。但从长远看,要想确保公共服务的普惠性和均等化,没有政府公共财政的长效支持机制是不行的,这是发展人才公共服务事业的必要前提。

    四、加快政府人才服务机构公共服务平台建设的建议

   (一)要旗帜鲜明地明确政府人才服务机构的公共服务发展方向。只有明确了这个定位,才能促进政府人才服务机构坚定不移地推进官办分离和政事分开,毫不动摇地按照公共服务的思路谋划长远发展。至于那些竞争性、盈利性的业务,完全可以也应该交给市场去做。但是,这并不排斥公共服务的内容、方式、手段实行市场化、信息化和现代化。这不仅是不矛盾的,而且是必须的。没有这样的视角,我们的公共服务可能要重走机关化、行政化的老路,这样公共服务决不是公众所期盼的。

   (二)科学规划公共服务的发展思路,尽快形成统一、开放的公共服务体系。首先应该明确公共服务的对象。当前及今后一个时期,政府人才服务机构应该重点聚焦三类服务对象开展服务:一是为大中专毕业生开展就业和创业服务;二是为企业事业单位的人才进行开发配置服务;三是为社会流动人才开展档案管理及配套服务。我们搭建公共服务平台,其内设机构也可以进行这样的重构,使公共服务对象和内容具有更鲜明的指向性。

   其次,按照分级指导、分类服务的原则,针对这三类服务对象的不同特点,我们可以相应开展人才招聘、市场信息、人才培训、就业指导、职业生涯设计、高级人才寻访和引进、创业辅导、专家咨询、网络服务、档案管理、人事代理等具体项目,引导人才合理流动,促进人才资源优化配置,帮助人才实现自我价值。

    第三,服务流程的再造。政府人才服务机构应该是一个综合性的公共服务平台之一,是一个开放的服务体系。因此,在政府人事部门的机关事务中,能够交给人才服务机构去做的公共服务,都应该尽可能放在这个平台上运作,充分整合服务资源,充实服务内容,实行流程再造。这样既方便了公众和广大服务单位,也是对机关繁重事务的一次解放,使人事宏观调控的空间更大,公共人事管理的效率更高。

   (三)打造一支高素质的干部队伍,确保公共服务的质量。万事人为本,没有一支高素质的从业人员,任何完美的制度和流程设计都是无效的。这既有现有人员能力的提升,也有新进人员素质的把关。特别是在各级政府人才服务机构人员编制受限的情况,必须尽最大努力调动现有人员的积极性和创造性。加强职业化的专门培训,建立客观公正的考核激励机制,适当加大人员交流力度,将事业发展与个人职业生涯发展有机结合起来,提升整个团队的执行力和创造力。

   (四)加大投入,保障公共服务的可持续发展。一方面,要积极争取公共财政的支持。按照《就业促进法》的规定,公共就业服务是全社会基本公共服务的范畴,完全应该纳入政府财政的资金保障范围;另一方面,要探索公共服务的多元主体融资机制。引导民间资本和其他社会力量积极参与到公共服务中来,促进人事人才公共服务实现形式的多样化。

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来源:宁乡人才网

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